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         《政府采购法实施条例》第二十九条规定,“采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案”。

      但在此规定中,对于政府采购实施计划应包含的内容和备案时间,都没有进行明确。实践中,通常做法一般是以统一制式的采购计划申请表形式替代采购实施计划,其中包括采购预算、采购项目、采购组织形式和采购方式等内容。另外,对于备案时间,基本上是要求采购人进行事前备案。而对于事前备案程序,在当前绝大多数监管部门,包括财政部门,业务流程其实和审核程序并无区别,同样需要层层把关,使得这种事前备案制度已演变为一种以备案名义进行的审查。

      事前备案审查引发问题

      事前备案审查难以追究采购人适用采购方式不当的责任。因为事前备案制度,造成了不管是采购人还是监管部门,基本都理解为备案即意味着审查。尤其是当备案的采购方式不适当,但经财政部门同意或纠正后,对于采购人来说,就是合法正确的采购方式了,事后即使再有问题,采购人也不应再承担责任。这就是“备案后即合法化”现象的由来。

      例如,某单位采购标志服装,预算约60万元,申请单一来源采购方式并报财政部门备案,正常情况下,不管是何种理由,都不符合法律规定的单一来源采购的适用范围,如果该单位直接实施采购,可能会面临潜在供应商的质疑甚至投诉,但经财政部门同意后,再进行操作时一般就不会有供应商质疑,或者即使有质疑,采购人或代理机构只需答复采购方式是财政部门批准的,供应商也就不会再继续投诉。

      事前备案审查使变更采购方式程序繁杂。对于一些法律界定不明确的采购项目,备案审查采购方式时,不管是采购人还是财政部门监管人员,使用主观经验选择或判断的采购方式并不一定适合项目实际,当采购项目进入实际操作阶段时,可能会有变更,但由于现阶段备案程序的限制,此时采购方式的变更仍需要财政部门的批准同意。另外,无论是备案还是变更程序,都需要一定的时限,无形之中会拉长采购周期。

      比如,某学校采购一套多媒体教室,预算约50万元,备案采购实施计划时,财政部门认为属于通用类电子设备采购,建议采用询价方式,采购人也没有提出异议。项目开始后,采购人通过咨询相关专家,得知询价采购方式不能指定品牌型号,并且价格最低者成交。如果只是按照提出的技术参数进行询价,市场上满足采购需求的产品最低者20万元即可,但其质量显然和考察的产品有着巨大的差异。如果想采购到质量较好的产品,建议还是采用竞争性磋商谈判方式,进行价格和质量的综合评比为宜。采购人于是又重新填报了采购实施计划,再报财政部门进行备案,前后又要再用三天时间等待备案审查结果。

      各地政府采购管理转变理念

      由于这些弊端,各地逐渐将政府采购实施计划从审批制改为备案制,且这一趋势从省级向市县级延伸。黑龙江、江西、湖北等地均对政府采购程序进行了调整,将政府采购实施计划从审批制改为备案制,取消财政部门的审核批复环节,由各级预算单位按政府采购规定自行组织采购。

      黑龙江省齐齐哈尔市取消了市本级分散采购登记程序,采购人依法组织采购后,登录中国政府采购网地方政府采购信息统计管理系统自行登记即可。佳木斯市取消了市本级分散采购计划的上报和审批。经业务主管科室审核通过后,各采购单位可按政府采购规定自行组织采购。江西省九江市将公开招标限额标准以下项目的采购方式审批由财政部门审批转变为由主管部门审批、财政部门备案,同时将进口产品采购和单一来源采购的专家论证及其论证意见公示由政府采购机构和财政部门为主组织转变为由采购单位为主组织,充分发挥采购单位及主管部门的主动性。湖北宜昌市规定,5万元以下的政府采购项目可由各单位分散采购,不再报财政部门审批。

      这一系列“放”的举措,彰显了各地政府采购管理理念的转变,值得叫好。简化审核程序、提高采购效率固然体现了政府采购的进步,但改革更深层的意义在于确保采购人权责对等,让采购人真正承担起采购主体责任,从主观上约束“任性采购”“超标采购”。

      进一步完善备案制度

      充分放权与采购人就能真正落实好政府采购政策吗?还要进一步的制度支撑。首先,应进一步制定备案的具体操作程序。既然是事前备案制,备案程序也应是即时的,并且最好是在窗口完成,而对于备案内容,只需实行形式审查,不需要对其合理合法性进行实质性审查,比如一个采购实施计划,只要上面的相关内容填写完整,即可进行备案。

      其次,明确对备案材料进行实质性审查的时间节点。项目实行备案制,只是程序上的简化,并不意味着不再对备案材料进行审查。对于政府采购实施计划,虽然是实行备案制,但仍应根据不同项目特点,视情形在项目开始后或收到投诉举报时,启动审查程序。虽然这种方式可能会拉长采购周期,加大采购成本,并有可能引起采购人抱怨。但恰恰应该反过来思考,明明有法律规定却不执行,不懂实际业务应该先咨询相关专家,尤其是收费的社会代理机构,更是要从中接受教训,拉长的采购周期和相应的时间成本就是采购人和有关代理机构不遵守法律法规所付出的代价。不仅如此,监管部门还应依据有关法律规定,对适用采购方式不当的违法违规情形进行相应的处理。

      另外,监管部门应加强事后监管。按照财政部规范性文件要求,“采购人要建立和完善内部管理制度,强化采购、财务和业务部门(岗位)责任,结合采购项目具体情况,依法选择适用的采购方式,防止随意采用和滥用采购方式”。财政部门可采取随机抽查或重点审查的方式,对采购人如何选择采购方式的记录材料进行检查,发现问题,及时进行依法处理,以增强采购人的法律意识。

    时间:2018-08-28 09:11    来源:其他    作者:    点击:
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